中国社科大何辉：福利彩票亟待进一步推动供给侧改革

经过三十多年的发展，福利彩票已经成为我国社会福利发展的重要资金来源、社会福利体系建设和我国公益事业发展的重要推动者。近几年来，随着我国社会进入新时代，我国的福利彩票事业也迈入新时期。这个时期是否发展得好，将关系到未来整个彩票行业的健康和可持续发展与否。面对福利彩票市场面临的增长乏力的挑战，必须加快推动彩票公共治理体系建设，进一步推动福利彩票的供给侧改革。

社会福利建设的重要资金来源

改革开放后，国内传统的单位福利等对企业和政府构成沉重负担。与此同时，不少发达国家因为福利体系的沉重负担而开始削减社会福利保障的水平。这两方面的因素推动我国福利保障思路发生变化。1980年代后期，在开始城镇企业劳动保险和医疗制度改革的同时，政府在社会福利方面的资金严重匮乏。1987年经国务院批准，民政部门开始发行福利彩票，为民政系统的社会福利资金短缺进行弥补。

福利彩票最初的定位，是向社会筹措资金用于发展社会福利事业的一种渠道。资金用于举办残疾人、老年人、孤儿的社会福利和康复事业，帮助有困难的人。后来随着福利彩票销售量的快速增加和筹集到的公益金的增加，公益金的使用范围逐步扩大，从专门用于民政系统的社会福利领域，扩展到红十字事业、教育事业、城市医疗救助、农村医疗救助和全国社会保障基金等社会公益事业的很多方面。根据不同的官方统计和学者测算，福彩公益金都是我国社会福利建设资金的主要来源之一。这些资金对于社会福利的基础设施建设、社会服务的提供，都起到至关重要的作用。

社会福利体系建设的重要推动者

如果将我国的社会福利和社会保障体系设想为一个网，则福利彩票以及后来体育彩票加入后两家彩票的公益金成为构建这个网的重要推动者。公益金的使用面扩宽之后，主要针对各种社会福利突出问题进行重点支持，例如针对农村贫困母亲的“两癌”救助、教育助学、乡村学校少年宫建设、法律援助、禁毒关爱工程等。经过多年的持续资助，很多项目不仅自身形成了一套管理体系，而且这些项目之间逐步形成一个网络，编织起更大的社会福利保障网。以儿童保障体系为例，这些年的公益金投入，一是通过“蓝天计划”全面改善儿童福利机构硬件设备条件，加强儿童福利基础设施建设；二是通过提高孤残儿童的基本生活保障标准、加大重病重残儿童医疗救助、完善孤儿继续教育和技能培训等，加强儿童关爱服务体系建设；三是通过政府部门购买社会组织服务，优化儿童福利服务提供方式。这些共同构建了我国儿童的社会福利体系。

福利彩票市场面临增长乏力的挑战

福利彩票的销量从2014年至2019年，基本维持在2000亿上下。与前些年的高速增长相比，近些年增长速度迅速回落。这种状况的出现主要受短期因素和中长期因素两个方面的影响。

从短期因素看，近几年政府有两次对彩票市场的严格规制，一次是2015年对互联网彩票的叫停，最近的一次是2019年对高频快开和竞猜类彩票的干预和限制。这两个政策不仅极大地影响了福利彩票当年的销量，而且有长期影响。显然，从彩票行业的安全性和稳定性角度，从降低非理性购彩等社会负面影响的角度，这两项政府规制都是极为重要的。近几年财政部、民政部等部委出台了多个关于彩票发行、销售、公益金管理、公益金项目管理等规章，特别是近期彩票法的立法推进，可以预见我国对彩票行业的规制将更加规范、严格。

而中长期因素，则是我国经济社会发展的变化以及福利彩票市场的变化。目前我国的彩票销售主要是依托于传统的彩票销售站点进行的。站点普遍规模小、场所简陋、服务简单，彩民主要来自于中低收入阶层。近些年由于竞争激烈和经营成本的增加，传统的站点经营模式面临越来越大的困难。由此，福利彩票的营销模式固化，消费人群固化，购彩服务固化。

与福利彩票的这种固化相对照的，是我国近些年在线消费和新零售等的快速发展。这次新冠肺炎疫情，加速推进了线上消费的普及。线上消费模式，以及进一步整合了线上和线下的新零售，一方面降低了消费者和实体店经营者的成本，另一方面，随着大数据和人工智能等新技术的应用，线上和线下互动，消费体验更好，客户黏性高。

近几年福利彩票在彩票体验店、新媒体营销等方面有所探索，但成效尚不显著。整体看，现有的彩票营销模式不仅对于都市年轻人缺乏吸引力，而且对于维持甚至扩大彩民的人群基数心有余而力不足。

推动彩票公共治理体系建设

福利彩票从前段的发行销售到后段的彩票公益金的分配管理，一方面可视为是一个整体存在的，另一方面发行销售环节和公益金分配管理环节，亦有非常大的不同。前者通过销售筹钱，主要是市场经营行为，后者花钱，主要是资源配置的政府管理行为。近些年，一些人对福利彩票的批评往往过于笼统，没有辨析到底是前端出了问题还是后端出了问题，或是两者的衔接出了问题。

从履行社会责任角度来讲，福利彩票作为一种娱乐产品，需要满足顾客需求，高效地筹集公益金的同时避免彩民的非理性购彩，然后将公益金高效率高质量地投放到公益领域。由此看，福利彩票本身不仅是一个产业链条，还是一个政府高度介入的管理链条。面对这样一个链条长、利益相关方众多的产业和事业，需要进一步改革完善现有的彩票规制和管理体系，纳入更多的利益相关者代表，构建一个包含多元主体的彩票公共治理体系。

在一个相对完善的公共治理体系下，福利彩票的不同环节就可以各司其职，各自履行社会责任。例如，彩票的发行销售环节主要是市场行为，因此我们不能要求福利彩票发行和销售机构承担过多的公益责任。政府要做的，主要是优化现有规制工具，提升规制能力，激励福利彩票机构提高发行销售效率，压低发行费用，筹集更多的公益金。

推进福利彩票的供给侧改革

随着我国消费市场的演进、消费者偏好和消费习惯的变化，现有的福利彩票产品结构、销售和服务模式已不能满足市场的需求。福利彩票机构需要进一步推动供给侧改革，优化彩票产品种类，提高彩票供给结构对市场需求变化的适应性。例如，对彩票的销售部门和终端代销点的管理方式、经营模式进行优化，特别是加快线上和线下营销渠道的融合、跨平台营销，提升对消费者的吸引力，优化购彩的消费体验，增强客户黏性，更好地满足已有的和潜在的广大彩民的需要，适应新时代人民群众在公益性和娱乐性方面购买彩票的需求，促进我国福利彩票事业的高质量和可持续发展。

作者：何辉

作者单位：中国社会科学院大学经济学院